La justice municipale

Après la chute de l'Empire romain et son dépeçage par les barbares, les villes connaissent une longue période pendant laquelle elles se replient derrière leurs murailles. Elles vivent sous la domination d'un comte représentant le pouvoir royal, d'un prélat représentant le pouvoir temporel de l'institution puissante qu'est devenue l'Église ou d'un seigneur local.

C'est à partir du milieu du Xe siècle que la renaissance du commerce entre pays méditerranéens et son développement en Europe du Nord vont être permis grâce à la diminution des incursions barbares. Cet essor commercial et artisanal entraîne un renouveau des villes, essentiellement à partir du milieu du XIe siècle. Ce phénomène concerne une grande partie de l'Europe: ce sont des centaines de nouvelles villes qui apparaissent à la fin du XIe et au XIIe siècles, notamment dans le nord de l'Italie, en Flandre, France, Normandie, Angleterre, dans les duchés germaniques, en Castille et en Aragon.

Au début du XIVe siècle, avant les ravages de la peste noire – qui fit succomber un tiers voire la moitié de la population urbaine – c'étaient peut-être 6 millions d'Européens de l'Ouest qui vivaient dans des villes et des cités, sur une population totale de 60 millions. Quatre villes auraient eu plus de 100 000 habitants : Venise, Florence, Palerme et Paris.

 Traditionnellement, on ajoute aux justices seigneuriales, ecclésiastiques et royales, les justices municipales exercées par les communes, qui ne sont en quelque sorte que la conquête par les bourgeois d'une ville d'une partie ou de la totalité du droit de justice exigé par le seigneur. Elles ne sont pas de nature différente des justices seigneuriales. D'ailleurs, lorsque les juristes du XIIIe siècle s'emploient à définir les communes, ils les présentent comme des seigneuries collectives.

 De l'émancipation de la ville et de l'établissement des pouvoirs urbains

 Les formes d'émancipation

 L'originalité du mouvement communal réside dans sa vocation à s'administrer, voire à se gouverner, de manière autonome. On trouve alors principalement deux formes juridiques pour ces villes, avec, ici encore, une certaine séparation entre le Nord et le Sud de la France :

 La commune :

Surtout présente dans le Nord, mais aussi dans le Centre et le Midi, c'est la forme qui correspond sans doute le mieux aux aspirations des villes, notamment pour la commune jurée. En effet, la commune est ici le résultat d'une conjuratio : une association dont les membres sont unis, liés entre eux par un serment qui en est le fondement essentiel et lui confère son unité et sa force. Cette collectivité ainsi créée deviendra ensuite assez vite une entité distincte, dépassant ses acteurs et englobant la direction de toute la population urbaine. À ce titre, elle bénéficie sur son territoire (comprenant la ville, les faubourgs et souvent la banlieue) d'une réelle autonomie juridique qui se manifeste par l'exercice de prérogatives de puissance publique confiées à des administrateurs qu'elle a choisis.

Un tel statut est consacré par des chartes, concédées par les puissances seigneuriales locales, laïques ou ecclésiastiques, qui reconnaissaient l'existence de la commune et ses prétentions administratives et qui devront, le cas échéant, être confirmées par les seigneurs supérieurs, lorsque ces concessions constituent des abrègements des fiefs dépendant d'eux.

 Le consulat:

Les consulats du Midi sont également des associations, dirigées par des magistrats municipaux appelés consuls, reconnues et confirmées par des chartes seigneuriales, et qui se proposent de gérer leur collectivité urbaine de manière autonome. En ce sens, ils constituent donc bien des communes et se présentent d'ailleurs comme tels; au moins pour le Midi provençal – Avignon, Arles – il s'agit même d'associations jurées dans une forme similaire à celle présente dans le Nord de la France (mais en Languedoc, les associations jurées restent exceptionnelles; dans le Toulousain, elles seront expressément interdites en 1152 par le Comte; en revanche, le consulat d'Aurillac, à la fin du XIIIe siècle, est une commune jurée). La particularité de ces régions du Sud réside dans la participation active de la noblesse, et notamment des chevaliers citadins, à la genèse et au développement des villes.

 Le système des franchises :

Les villes dites de franchises ou de prévôtés du nord de la Loire ou encore celles de syndicat dans le Midi ne s'administrent pas de manière autonome contrairement aux communes et consulats. Elles se voient reconnaître des privilèges parfois étendus, de droit privé (liberté des bourgeois, avantages commerciaux) ou public (service militaire réduit, garanties judiciaires, fiscalité adaptée) mais elles restent sous l'autorité du seigneur, directement ou par l'intermédiaire de son représentant, par ex. le prévôt.

Toutefois la représentation de la collectivité urbaine est souvent organisée par le truchement de prud’hommes ou de syndics généralement élus et, au-delà de cette concertation, une véritable collaboration dans l'exercice des fonctions municipales pourra être instituée.

Ces villes de franchises concernent généralement de petites localités ou bourgades.

 Les voies de l'émancipation

Le développement des villes, notamment sous forme communale et consulaire, était par essence « révolutionnaire » puisqu'il portait en lui le rejet du système seigneurial et l'Église – au moins dans le Nord – y verra généralement, dans un premier temps au moins, des pactes de sédition contre l'ordre public établi. Mais cette opposition n'est pas réelle partout, et notamment elle est beaucoup moindre dans le Sud, notamment dans les vieilles cités méridionales où les chevaliers, fidèles des évêques, ont su, très tôt, participer au renouveau des échanges.

 Les révoltes

Un des soulèvements les plus anciens est celui qui opposa, en 1070, les artisans du Mans réunis « en une conjuration qu'ils appelaient commune », soutenus par l'évêque et ses chevaliers, à Geoffroy de Mayenne et Hugues de Sillé.

En 1077, à Cambrai, ce sont les marchands les plus riches du faubourg qui, profitant de l'absence de leur prélat, ont entraîné les petites gens et, unis dans une même conjuratio, s'emparent des portes de la ville.

 L'exploitation des rapports de force :

Bien souvent, le corps de ville est déjà suffisamment fort et constitué pour imposer ses volontés par la seule pression que constitue sa présence ou pour tirer habilement parti des circonstances politiques.

Ex.: les bourgeois de Flandre, dans les années 1127-1128, profitèrent des troubles liés à la succession au comté pour faire reconnaître leurs communes par les compétiteurs en présence.

 L'initiative seigneuriale :

Depuis le XIe siècle, certains seigneurs s'efforcent d'attirer la population rurale vers les localités qu'ils ont créées ou qu'ils souhaitent développer. En contrepartie, ils s'engagent par des chartes à assurer la protection et à garantir les droits de ceux qui viendront s'installer sur ces territoires. Il s'agit ici des systèmes de franchise ou de prévôtés, qui favorisent les intérêts économiques des seigneurs en ménageant leur puissance politique. Ex. Bourgades, bourgs ruraux de la Normandie, du Maine ou de l'Anjou, les sauvetés de l'Aquitaine et nombre de villes neuves du Bassin parisien.

La royauté a une attitude diversifiée vis-à-vis du mouvement communal, partagée entre ses intérêts propres, le respect des interdits de l'Église et son souci grandissant d'affaiblir ses voisins féodaux. Au XIIe siècle, Louis VII réprime avec brutalité les conjurations d'Orléans et Poitiers, par exemple.

Fin XIIe et au XIIIe, le Roi, poursuivant l'objectif de l'extension de sa puissance directe, soutenait le mouvement d'émancipation des villes. Ainsi, Philippe Auguste et son successeur auraient été de fervents défenseurs de ces communes dans les seigneuries détenues par des seigneurs concurrents du Roi, grâce aux chartes qui sont souvent placées sous l'autorité du Roi, ce qui a pour résultat de faire porter devant celui-ci tout litige qui naîtrait de leur application.

 De la place de la justice municipale

 La justice: une des fonctions municipales

Les chartes de commune (dans le Nord) ou de consulat (dans le Sud) constituent donc un des principaux fondements de la ville, chartes que les habitants s'engagent régulièrement à respecter ainsi qu'ils jurent fidélité à leur seigneur. Ces chartes sont la reconnaissance, sinon officielle, au moins de fait, de l'existence d'une communauté urbaine ayant des intérêts propres et la capacité de les prendre en charge.

Les chartes des seigneurs concédant la justice étaient plus ou moins généreuses. Si certaines n'accordaient aucune justice (notamment les chartes dites de « franchise »), d'autres accordaient parfois la pleine justice. Ailleurs, le seigneur se réservait certaines causes ou ne concédait que la basse justice. Dans ces deux derniers cas, coexistaient, dans la ville, la justice communale et celle du seigneur.

 Absence de juridiction :

Ainsi, la plupart des villes de franchises ou de prévôtés, comme dans le Centre, sont dépourvues de toute juridiction; la charte constitutive organise seulement un système de garanties judiciaires (interdiction de la détention préventive, tarification des amendes) et de représentation des intérêts de la communauté, ainsi par l'intermédiaire des prud'hommes.

 Pleine juridiction :

À l'inverse, dans de nombreuses communes du Nord, de la Flandre, du Hainaut ou de l'Artois, la compétence des échevins et du maire s'étend non seulement à tous les bourgeois dont c'est le privilège d'être jugé par leurs pairs, mais encore à toutes les causes civiles ou criminelles (haute et basse justice). La juridiction municipale s'étend aussi à quiconque se trouve sur le territoire de la commune et plus largement à tous ceux qui acceptent de s'y soumettre, notamment pour les litiges commerciaux.

Un certain nombre de consulats (ex. Arles, Avignon, Perpignan) possèdent la pleine juridiction pour tous les problèmes de dettes ou de succession; après 1189, ils reçoivent la connaissance des affaires criminelles, mais le viguier du comte assiste au jugement.

 Pouvoir de justice partagé :

En réalité, dans beaucoup de communes et de consulats, le pouvoir de justice est partagé avec les puissances seigneuriales, en fonction de critères qui varient selon les temps et lieux et constituent souvent des sources de conflit. Bien souvent, la connaissance des affaires civiles est pleinement abandonnée à la justice municipale, mais il en est rarement de même pour les affaires pénales. Soit les seigneurs se réservent les cas de haute justice (vol, rapt, incendie, meurtre) et abandonnent la basse justice aux magistrats urbains; soit au contraire, ceux-ci se voient reconnaître une compétence partielle en matière de haute justice (vol notamment et plus généralement toutes les infractions portant atteinte à l'harmonie ou à l'intégrité communales), parfois sous surveillance de l'autorité seigneuriale.

Les magistrats de la communauté ont généralement un rôle de témoin privilégié. C'est ainsi que l'habitude se répand chez les particuliers de passer leurs actes devant eux. De la sorte, s'est développée, aux XIIe et XIIIe siècles, une juridiction gracieuse. Les instruments rédigés par les soins des magistrats municipaux ou estampillés par eux sont ainsi authentifiés. Ils peuvent également être scellés du sceau municipal qui, avec les clés et le coffre, fait partie des emblèmes symboliques de la ville et marque son indépendance.

 Fonctionnement et organisation de la justice municipale

Les fonctions municipales sont généralement assumées par des organes collectifs, des collèges, qui réunissent sur un pied d'égalité, les magistrats communaux. Ceux-ci sont assistés de véritables fonctionnaires qu'ils nomment et rémunèrent souvent sous forme de gages. Attention ! Cette magistrature municipale est à entendre au sens large, et non au sens actuel : ils ne remplissent pas uniquement la fonction de juge mais sont les représentants de la communauté en général.

Le Conseil de la ville est composé de membres dont le nom, le nombre et les attributions diffèrent d'une ville à l'autre. Échevins ou prud'hommes, présidés par un maire dans le Nord, ou conseillers, présidés par des consuls dans le Sud, ont en général des pouvoirs de basse justice, la responsabilité de la garde du Sceau et des archives et doivent rendre compte de leur gestion financière.

 Échevins :

Au début du XIIe siècle, les véritables représentants des communautés urbaines du Nord sont les jurés, généralement au nombre de 12, alors que les échevins apparaissent plutôt comme les hommes du comte aux attributions presque exclusivement judiciaires. Mais une certaine évolution a lieu (élargissement des fonctions du collège des échevins à l'administration communale; extension des systèmes de renouvellement souvent annuel et de l'élection; donc transformation du rôle des jurés qui sont alors des notables ayant un rôle de témoins privilégiés dans les procédures judiciaires; disparition des jurés au début du XIIIe, absorbés par les échevins).

 Consuls et conseillers méridionaux :

Le nombre des consuls varie de 2 à 24, selon les lieux et temps, mais il y a toutefois une tendance à la croissance. Leur mode de désignation est très varié: élection par l'assemblée générale (Alès, Carcassonne...), parfois à deux degrés (Nîmes); élection ou cooptation par les sortants, assistés parfois par les conseillers; systèmes mixtes mêlant élection et tirage au sort (en Avignon); parfois pressions seigneuriales.

Les consuls sont assistés par un conseil, organe consultatif ou délibérant selon les cas. Les conseillers sont en nombre variable qui a là encore tendance à croître.

 Podestat :

Au début du XIIIe siècle, le régime du consulat provençal connaît de grandes difficultés. Pour sortir de la crise, on fait appel à un podestat (institution d'origine italienne), magistrat unique, professionnel, généralement étranger à la ville, qui se substitue (en principe pour un an) au pouvoir consulaire et devient le chef unique de la communauté. Le premier fut institué à Nice en 1215 et le dernier à Avignon en 1246.

 Juges méridionaux :

Les juges assistent les consuls dans l'administration de la justice et parfois se substituent à eux, au point de former parfois une sorte de collège autonome (ex. : Toulouse). Techniciens du droit, véritables professionnels de la justice, ils sont généralement issus des écoles réputées du Midi, où se recrutent également les notaires.

Des principales caractéristiques du droit urbain

 Un caractère communautaire

Le droit urbain était le droit d'une communauté intégrée, d'une « commune ». Beaucoup de villes ont été fondées par un serment solennel collectif, ou une série de serments, effectués par l'ensemble de citoyens, d'adhérer à la charte qui leur était lue publiquement. Il s'agissait d'une sorte de contrat social, pas dans le sens moderne de contrat, mais une déclaration de consentement à une relation permanente, une corporation (« universitas »). C'était une sorte de sacrement, qui symbolisait et effectuait à la fois la formation de la communauté et l'établissement d'une communauté de droit.

Ce caractère communautaire prenait également la forme d'une relation participative de ses membres: solidarité entre les citoyens; protection mutuelle contre les ennemis et les étrangers; dispositions d'exercice d'un conseil de la commune pour l'adoption de nouvelles lois; élections, système formel de jugement par les pairs; système informel d'arbitrage des différends civils, légèrement supervisé par les autorités municipales; régulation stricte des activités économiques par l'intermédiaire des corporations...

Bien sûr, ce caractère participatif n'est pas à entendre dans un sens contemporain : la communauté urbaine du XXe siècle était en général gouvernée par un groupe relativement restreint de participants. D'ailleurs, elle n'était pas basée sur les individus mais sur des communautés subordonnées : c'était une communauté de communautés. Cf. notamment la société des ordres en France. Le droit urbain, bien que reconnaissant une certaine égalité légale entre les citoyens, ne permettait en général pas que les pauvres participent aux élections. Il conférait d'ailleurs des droits différents aux classes non citoyennes, comme la noblesse, le clergé, les étudiants, les Juifs etc. L'individu n'avait pas d'existence légale en dehors de son appartenance à la communauté, et sa liberté individuelle consistait dans sa mobilité, sa capacité à changer de sous-communauté. Dans le cas de certains (ex. les Juifs), cette mobilité était extrêmement réduite.

 Un caractère séculier

Contrairement aux villes grecques et romaines de l'Antiquité et de l'Empire, les villes occidentales n'avaient pas de responsabilité en matière de culte religieux. Les aspects religieux n'étaient pas de la compétence de la ville mais de l'Église, soumise au Pape. Bien sûr, cela ne veut pas dire que la communauté était indifférente à la foi religieuse, au contraire. Elles se considéraient même comme instituées divinement. Ex. « C'est à Jésus-Christ que nous devons le développement des droits et avantages de notre cité » énonçait le concordat par lequel les citoyens de Marseille établissaient la paix avec ceux de Nice en 1219. Mais leur mission, en tant que cités, était définie comme séculière : il s'agissait, avant tout, de contrôler la violence et de réguler les relations politiques et économiques, ie de préserver la paix et de rendre justice.

Ce caractère séculier du droit urbain se traduisait par le fait que chaque cité possédait sa propre variation du droit urbain, et plus encore par le fait que le droit urbain n'était qu'une des diverses modalités du droit séculier, qui comprenait également le droit royal, le droit féodal, le droit seigneurial, le droit commercial. Chaque droit était un système local et particulier, gouvernant une partie de la vie des sujets sous sa juridiction.

Le droit occidental de cette époque se distingue donc par le fait que l'individu vit sous une pluralité de systèmes légaux, chacun d'entre eux gouvernant une des diverses sous-communautés enchevêtrées dont il est membre.

 Un caractère constitutionnel

Le mot « constitutionnalisme » a été inventé à la fin du XVIIIe ou au début du XIXe en référence à la doctrine américaine et la suprématie de la constitution écrite sur les lois. Mais la réalité du constitutionnalisme moderne est déjà présente au sein des systèmes urbains de droit d'Europe occidentale aux XIe et XIIe siècles. D'une part les villes européennes de cette époque étaient des États modernes – dans le sens où elles disposaient des pouvoirs et autorités législatives, exécutives et judiciaires, dont ceux d'imposer des taxes, de frapper la monnaie, d'établir des poids et mesures, de former des armées, de conclure des alliances, et de faire la guerre. D'autre part, ces pouvoirs – comme celui de l'Église, faisaient l'objet de diverses contraintes constitutionnelles. Ce caractère constitutionnel du droit urbain se manifestait par différents grands aspects :

 Il était souvent fondé sur des chartes écrites, chartes à la fois d'organisation gouvernementale et de droits et libertés civils. Même quand il n'y avait pas de charte écrite, la cité était considérée comme ayant un système de droit fondamental, établissant ces deux aspects.

Le système d'organisation gouvernementale institué – avec ou sans charte – se rapprochait dans de nombreux aspects des systèmes contemporains: les gouvernements urbains possédaient des pouvoirs limités; ils étaient souvent divisés en branches législative, exécutive et judiciaire, qui exerçaient un contrôle les unes sur les autres; il y avait des élections périodiques des officiers; souvent, les juges exerçaient leurs fonctions en vertu de leur bon comportement ou jusqu'à révocation par les citoyens; les lois étaient publiées et des recueils de lois étaient constitués.

 Les droits civils accordés incluaient une procédure judiciaire rationnelle, avec jugement par les pairs plutôt qu'avec preuve par l'ordalie ou duel. Il n'y avait pas d'arrestations arbitraires et pas d'emprisonnements sans procès légal. Les types de punitions étaient limités. En théorie, riches et pauvres devaient être jugés de la même façon. Les citoyens avaient le droit de porter des armes et de voter. Les immigrants avaient les mêmes droits après un an et un jour de résidence.

 Les libertés civiles incluaient l'exemption de différents services et taxes féodaux ainsi que la stricte limitation de beaucoup d'autres. Parfois, des restrictions étaient mêmes instituées par rapport aux prérogatives royales. Par exemple, le roi acceptait une taxe fixe payée par la cité et il lui était interdit d'en imposer d'autres. Mais avant tout, le principe était en général établi que les obligations des citoyens seraient spécifiées par avance.

 En ce qui concerne la participation populaire au gouvernement de la cité, si les formes de gouvernement étaient différentes, certains aspects communs existaient néanmoins. Une large proportion des nouvelles villes était gouvernée par des assemblées de tous les citoyens, dont le consentement était requis pour l'élection des officiels et l'introduction de nouvelles lois. Dans le cours des XIIe et XIIIe siècles, pourtant, il y eut une large tendance à remplacer ces assemblées par des conseils, qui étaient dans un premier temps élus pour un mandat de quelques années, et dont l'élection fut plus tard remplacée par la cooptation. Ainsi, on eut rapidement une forme aristocratique de gouvernement urbain, même si des assemblées publiques plus larges restaient parfois en arrière-plan avec le pouvoir d'exercer un véto ou au moins celui de désapprouver des changements dans les lois de base. La participation populaire était également étendue au judiciaire. Certains citoyens, tels les échevins dans le nord de la France, étaient choisis ou élus en tant que juges populaires.

 Une capacité de croissance

Cette capacité du droit urbain, non seulement à changer, mais aussi à se développer continuellement et organiquement, se reflétait dans la collection occasionnelle et la systématisation des coutumes de la ville, associées aux serments de divers offices. La systématisation des ordonnances et des lois étaient également effectuée, par les organes gouvernants de la cité mais aussi par les différentes corporations. En complément de ces sources de croissance consciente, le droit urbain bénéficiait souvent d'une inspiration du droit romain et du droit canon. Certaines cités ont même expressément « adopté » le droit romain.

Une intégrité en tant que système

Cette capacité de croissance était fortement liée au caractère de système légal du droit urbain, en partie hérité des droits romain et canon. Le droit urbain était considéré comme étant basé d'abord sur les coutumes, puis sur les règles adoptées par les autorités compétentes (ordonnances des corporations, lois de l'instance législative de la ville ou du roi).

Les difficultés économiques de la fin du XIIIe siècle, pendant lesquelles les oligarchies urbaines essaient de profiter de leur statut, exposent ces derniers à une protestation populaire qui est parfois l'occasion pour les seigneurs locaux ou le roi d'une reprise en main, temporaire ou définitive, du gouvernement des villes concernées. Les XIVe et XVe siècles forment une période particulièrement difficile pour des villes frappées par les fléaux de la guerre et des épidémies. Ainsi, malgré une apparente autonomie, les villes sont, dès le XVe siècle, intégrées de fait à l'administration royale locale. L'affermissement du pouvoir royal, au cours du XVIe siècle, peut s'accompagner d'un relâchement de sa tutelle sur les villes. Le roi confirme les libertés municipales et les étend même à de villes qui en étaient dépourvues, mais il entend disposer d'assemblées municipales dociles cantonnées à un rôle strictement administratif : police des lieux publics, levée des impôts et deniers publics, comptabilité des travaux publics, entretien des hôpitaux et des services d'hygiène, établissement d'universités et de collèges. Mais les troubles et la mauvaise gestion financière des villes constituent autant d'occasions d'une reprise en main qui conduit à une uniformisation des institutions urbaines et à leur contrôle étroit par les agents du Roi, qui sont effectifs à la fin du XVIIe siècle.

Source

 Foyer, Jean: Histoire de la Justice. Paris, PUF, QSJ ?, 1996.